Nästan varje svensk känner till vår offentlighetsprincip. Den
innebär att alla medborgare har rätt att få ta del av allmänna
handlingar, dvs. alla de dokument som finns hos staten, myndigheterna och kommunerna.
Rätten skyddas av tryckfrihetsförordningen, en av Sveriges grundlagar.
Där sägs också att offentlighetsprincipen syftar till att främja
ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Principen har alltså
länge ansetts vara en oundgänglig del i den politiska demokratin.
Ifall undantag skall gälla, måste de finnas uttryckligen angivna
i sekretesslagen. I den lagen har tagits in en del specifika begränsningar
i öppenheten, t.ex. när det gäller personliga uppgifter om andra.
Men utgångspunkten är ändå att varje medborgare har rätt
att få ut de handlingar han eller hon vill och utan att behöva betala
eller förklara varför. Det är myndigheten som måste hitta
ett tillämpligt undantag i sekretesslagen om den vill hindra att en handling
lämnas ut, och undantagen där skall alltid tolkas restriktivt.
Dessutom gäller i Sverige meddelarfrihet. En myndighet har inte rätt
att undersöka vem som kan ha lämnat ut en uppgift som egentligen var
hemlig, t.ex. till en tidning eller TV.
EU-princip: Allt är hemligt
I EU är situationen den omvända. Här har utgångspunkten
i stället att allt egentligen är helt hemligt.
Det gäller inte bara arbetsmaterial och protokoll från möten
i kommissionen och från diskussionerna i det lagstiftande rådet
utan hela verksamheten. Framför allt gäller det för alla dokument
som har upprättats i EU eller som annars finns där. Och någon
meddelarfrihet finns det över huvud taget inte i EU. Det finns även
regler i grundfördragen om att tjänstemännen inte får lämna
ut upplysningar som omfattas av tystnadsplikt. Det gäller särskilt
uppgifter om företag och unionens säkerhetspolitik. Även sedan
en tjänsteman lämnat EU, är han skyldig att hålla tyst.
Som princip är alltså samtliga de handlingar som finns hos EU-institutionerna
hemliga, dvs. handlingarna hos ministerrådet, kommissionen, domstolen
och parlamentet. Det enda undantaget är om institutionen genom ett formellt
beslut bestämmer att ett visst dokument skall lämnas ut. Bara då
har allmänheten ”rätt” att ta del av handlingen. Och några
bestämda regler för när institutionen skall lämna ut en
handling finns ännu inte. Det är upp till institutionen själv
att bestämma om den anser att det lämpligt att offentliggöra
dokumentet.
En del bestämmelser om offentlighet har visserligen tagits in i rådets
och kommissionens egna arbetsordningar, fast mest för att lägga fast
rutiner hur man skall hantera den mängd av framställningar om att
få ta del av dokument som kommer in. Principen är fortfarande att
det är institutionen som själv får avgöra om den vill lämna
ut något.
Statligt veto möjligt
Dessutom måste man komma överens. Om någon motsätter sig
att en handling lämnas ut, så blir det inget beslut om att sekretessen
skall brytas. Varje medlemsstat har också rätt att kräva att
kommissionen och rådet inte vidarebefordrar en handling med ursprung från
den staten utan att medlemsstaten i fråga dessförinnan har lämnat
sitt medgivande. Enskilda medlemsstater kan alltså blockera offentligheten.
Allt EU-tjänstemännen egentligen måste göra är att
tänka på att motivera ett avslagsbeslut. Svenska journalistförbundet
drev för några år sedan ett uppmärksammat mål och
begärde att få ut en handling om den europeiska polisen, Europol,
som fanns hos rådet. Rådet vägrade och journalistförbundet
överklagade till EG-domstolen. Där förlorade journalistförbundet
principfrågan, men det fick ändå en liten formell framgång.
Rådet hade nämligen inte motiverat sitt avslagsbeslut tillräckligt
utförligt. Rådet kunde mycket väl fortsätta att vägra
lämna ut handlingen om den bara gav en längre motivering. EG-domstolen
hävdar än så länge sträng sekretess och har för
övrigt själv inga regler ens i sin arbetsordning om rutiner för
allmänhetens tillgång till domstolens handlingar.
Provocerande hemlighetsmakeri
Inte heller är institutionerna skyldiga att föra diarier där
man lätt kan se vilka handlingar som kommit in eller sänts ut. Utan
diarier är det omöjligt att veta vilka dokument som kan finnas. Rådet
har nu beslutat att diarieföra sina handlingar, men det gäller bara
egna handlingar och inte alla handlingar som kommer in dit utifrån. Skyldigheten
att diarieföra handlingar gäller inte heller för alla områden.
Till exempel omfattas inte det säkerhetspolitiska och militära samarbetet.
En naturlig grund för medborgarnas skepsis mot EU har varit just organisationens
provocerande hemlighetsmakeri. Det måste ju finnas något skäl
till varför man inte vill berätta vad man planerar och sysslar med.
Anledningen kan väl knappast vara någon annan än att man att
vet att medborgarna inte skulle gilla vad som var på gång om de
fick veta det. Uppenbarligen vill EU dölja något för allmänheten.
Kraven på ökad öppenhet har därför varit svåra
att värja sig mot. Mot bakgrund av omfattande folkliga protester och risken
att nya EU-fördrag underkändes i folkomröstningar togs därför
vissa allmänt hållna uttalanden om offentlighet in i den EU-grundlag
som framförhandlades i Amsterdam, Amsterdamfördraget.
Allvarlig försämring möjlig
Med Amsterdamfördraget fördes då in en artikel som säger
att ”EU-medborgarna” skall ha rätt till att få ut handlingar
från institutionerna. Men den principen är än så länge
helt tom, eftersom det också sägs att medborgarna bara har den rätten
i enlighet med vad som senare kommer att bestämmas genom särskild
EU-lagstiftning. I fördraget hänvisar man alltså bara till att
man i framtiden genom EU-lagstiftning skall bestämma vad som egentligen
skall gälla, vilka principer och gränser som skall finnas. Och någon
sådan bestämd lagstiftning finns ännu inte.
Fast den är på gång. Och i själva verket ser det ut som
det kan bli ännu värre nu efter Amsterdam. Det kan nämligen mycket
väl bli så att regler om öppenhet i EU kommer att slå
sönder medlemsstaternas egna offentlighetsprinciper.
Kommissionen har nämligen lagt ett förslag till den lagstiftning om
öppenhet som det talas om i Amsterdamfördraget (förslaget är
offentligt men diskussionerna i rådet och parlamentet som skall anta lagen
är naturligtvis hemliga). Till skillnad från vad som gäller
i t.ex. svenska sekretesslagen är sekretessreglerna i förslaget omfattande
och allmänt hållna och en del uppenbart politiska. Institutionerna
skulle få hindra allmänheten att få tillgång till handlingar
bl.a. om det annars kunde ”skada skyddet för det allmänna samhällsintresset,
”stabiliteten” i EU och ”institutionerna effektiva funktion”.
Men vad som är än värre är att kommissionen föreslår
att EU-lagen skall få formen av just en förordning. En förordning
skiljer sig väsentligt från andra EU-lagar, t.ex. direktiv eller
beslut. En förordning gäller rakt in i medlemsstaterna, precis som
om det var statens egen lagstiftning. Den går före staternas alla
egna lagar och den binder och skall tillämpas direkt av myndigheterna där.
Förordningen skulle alltså gälla inte bara för EU-institutionerna
själva utan också för medlemsstaternas alla myndigheter.
En EU-förordning om öppenhet kan därför komma att inskränka medlemsstaternas egna offentlighetsprinciper. Ifall t.ex. en svensk myndighet har EU-dokument hos sig, och det är ganska vanligt, skall en begäran att få ta del av handlingen idag prövas enligt den svenska offentlighetsprincipen och de precisa undantagen från principen som finns i den svenska sekretesslagen. Men om förordningen blir verklighet skall i stället den gälla i Sverige, med sin hemliga utgångspunkt och med sina omfattande gummiundantag. EU skulle då komma åt något som man länge haft problem med: att dokument som är hemliga enligt EU sprids ut till allmänheten bakvägen, från medlemsstaternas egna myndigheter med tillämpning av de nationella liberala öppenhetslagarna.
Tydligen mycket att dölja
Samma stränga hemlighet skulle därmed gälla i hela EU, inte bara
hos EU-institutionerna i Bryssel utan också ute i alla medlemsstaterna.
Det sägs att offentlighetsprincipen är unik för Sverige. Det
är väl lite av en myt, även om vi har rätt att vara stolta
för principen som inspirerat andra länder. I stort sett detsamma gäller
i de andra nordiska länderna och i flera andra europeiska länder.
I alla Europas länder är det egentligen vanligt med en ganska stor
öppenhet mot medborgarna och massmedia.
Desto mer anmärkningsvärt är då med den absoluta hemlighet
som gäller för EU. Och med den nya förordningen skulle EU kanske
ge intryck av att ha blivit en aning öppnare. Men alla medlemsstaterna,
också Sverige, skulle bli klart mera stängda för sina medborgare.
EU i stort skulle bli hemligare.
Man anser sig tydligen ha mycket att dölja.
DM